Kontrolę podatkową mogą prowadzić nie tylko urzędy skarbowe. W przypadku podatków lokalnych, np. podatku od nieruchomości, organem właściwym do prowadzenia kontroli jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta.
Kontrole podatkowe to czynności spędzające sen z powiek wielu podatnikom. Ich liczba, długość i potencjalne zagrożenia powodują, że każde pismo z urzędu skarbowego wywołuje u podatników niepokój. Warto jednak pamiętać, że kontrolę podatkową mogą prowadzić nie tylko urzędy skarbowe. Upoważnienie do przeprowadzenia kontroli może nadejść z nieoczekiwanego kierunku.
Ostatnie lata przyniosły istotne zmiany w zakresie opodatkowania podatkiem od nieruchomości, w szczególności w obszarze definicji budynku i budowli, relacji przepisów podatkowych do prawa budowlanego oraz sposobu kwalifikowania infrastruktury technicznej. Zmiany te stały się w praktyce istotnym katalizatorem działań kontrolnych podejmowanych w zakresie podatku od nieruchomości.
Istotne jest, że organem właściwym do prowadzenia kontroli w zakresie podatku od nieruchomości nie jest urząd skarbowy, lecz wójt, burmistrz albo prezydent miasta.
Gmina jako organ podatkowy
Na tle innych kontroli podatkowych specyfika kontroli prowadzonych przez gminy wynika przede wszystkim z faktu, że urzędy gminy nie są wyspecjalizowanymi organami podatkowymi. Jednostki samorządu terytorialnego realizują szerokie spektrum zadań publicznych – od planowania przestrzennego, przez gospodarkę nieruchomościami, po zadania administracyjne i społeczne.
W praktyce oznacza to, że wójt, burmistrz czy prezydent miasta – działając jako organ podatkowy – często korzysta z aparatu administracyjnego, który nie ma wyspecjalizowanego doświadczenia porównywalnego z doświadczeniem oraz znajomością przepisów prawa podatkowego na poziomie urzędów skarbowych. Ma to istotne znaczenie zarówno dla sposobu prowadzenia kontroli, jak i dla jakości podejmowanych czynności procesowych. Jednocześnie podatek od nieruchomości pozostaje jednym z kluczowych źródeł dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego.
W warunkach rosnących potrzeb budżetowych oraz ograniczonych możliwości zwiększania stawek podatkowych kontrola prawidłowości rozliczeń podatników staje się dla gmin naturalnym instrumentem uszczelniania systemu dochodów lokalnych. W efekcie coraz częściej obserwuje się kontrole obejmujące wiele lat wstecz, koncentrujące się na nieruchomościach o znacznej wartości, w szczególności przemysłowych i komercyjnych.
Ryzyko stosowania niewłaściwych procedur przez gminy
Jednym z praktycznych problemów kontroli podatkowych prowadzonych przez gminy jest ryzyko nieprawidłowego stosowania przepisów proceduralnych. W szczególności w praktyce zdarzają się sytuacje, w których organy gminy – przyzwyczajone do działania na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) – próbują stosować jego regulacje również w sprawach stricte podatkowych.
Tymczasem kontrola podatkowa, jak i następujące po niej postępowanie podatkowe, podlegają wprost przepisom ordynacji podatkowej, która stanowi lex specialis wobec k.p.a. Próby posiłkowego lub bezpośredniego stosowania k.p.a. mogą prowadzić do naruszenia praw podatnika, wadliwości czynności kontrolnych, a w konsekwencji – do podważenia ustaleń kontroli na etapie odwoławczym lub sądowym.
Dla podatników oznacza to konieczność szczególnej czujności i aktywnego monitorowania prawidłowości działań podejmowanych przez organ gminy już na etapie kontroli.
Stosowanie prawa miejscowego przez gminy
Kontrola podatku od nieruchomości różni się od kontroli w zakresie podatków dochodowych czy VAT również z uwagi na decentralizację regulacji prawnych. Podczas gdy podatki takie jak CIT czy VAT mają charakter scentralizowany i są regulowane jednolicie na poziomie ustawowym, podatki i opłaty lokalne funkcjonują w modelu mieszanym.
Oznacza to, że choć podstawowe konstrukcje podatku od nieruchomości wynikają z ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, to stawki podatkowe oraz zakres niektórych zwolnień są określane w aktach prawa miejscowego, przyjmowanych przez rady gmin. W efekcie regulacje te mogą znacząco różnić się pomiędzy poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego. Co więcej, różni się również praktyka administracyjna.
Dla podatników prowadzących działalność na terenie wielu gmin oznacza to brak jednolitości i konieczność indywidualnej analizy lokalnych uchwał, natomiast dla organów kontrolnych – zwiększony stopień skomplikowania prowadzonych czynności. Prawo miejscowe staje się w tym kontekście istotnym elementem kontroli, a jego błędna interpretacja może prowadzić do sporów zarówno co do wysokości zobowiązania, jak i samej zasadności opodatkowania. Przykładem takich rozbieżności są wydawane obecnie interpretacje w zakresie stosowania nowych definicji budowli.
W interpretacji z 5 maja 2025 r. (Fn.3120.2.210008.2025) wójt gminy Izbicko uznał, że obiekty kontenerowe stacji transformatorowych są budynkami, podstawę opodatkowania stanowi ich powierzchnia użytkowa, natomiast rozdzielnice, transformatory, szafy sterownicze i inne urządzenia znajdujące się w stacjach trafo nie podlegają opodatkowaniu.
Natomiast w interpretacji burmistrza Gogolina z 6 maja 2025 r. (WF.II.3120.51.2025.AD) czytamy, że transformatory i rozdzielnice (z kablami i przewodami) są urządzeniami budowlanymi i podlegają opodatkowaniu, a budynki stacji transformatorowych są odrębnym przedmiotem opodatkowania i podlegają podatkowi od nieruchomości naliczanemu od powierzchni użytkowej.
Oznacza to, że jeden podatnik posiadający trafostacje na terenie dwóch gmin: Izbicko i Gogolin, będzie musiał oba te obiekty traktować odmiennie dla potrzeb opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Co więcej, jeśli uzyska korzystną interpretację w Izbicku i postanowi jej wnioski stosować również do innych swoich trafostacji w kraju – może narazić się na poważne konsekwencje podatkowe.
Kontrola podatku od nieruchomości – praktyka i konsekwencje
Kontrola podatku od nieruchomości prowadzona przez organ gminy ma w dużej mierze charakter materialno-techniczny. W przeciwieństwie do tradycyjnych kontroli podatkowych, skupiających się na aspektach księgowych, jej istota koncentruje się na ustaleniu rzeczywistego, technicznego stanu obiektu budowlanego, jego funkcji oraz sposobu wykorzystania. To właśnie ten element powoduje, że kluczowe znaczenie zyskują czynności bezpośrednie, często prowadzone w terenie, oraz analiza dokumentacji technicznej.
– Oględziny nieruchomości jako główne źródło materiału dowodowego
Oględziny nieruchomości stanowią jedną z najbardziej charakterystycznych, a zarazem najbardziej problematycznych czynności w toku kontroli podatku od nieruchomości. W praktyce to właśnie podczas wizji lokalnej organ gminy buduje podstawowy obraz stanu faktycznego, który następnie staje się punktem odniesienia dla dalszych ustaleń podatkowych.
Oględziny nie ograniczają się wyłącznie do stwierdzenia istnienia obiektu. Ich rzeczywisty ciężar dowodowy polega na próbie odpowiedzi na pytania o funkcję obiektu, jego trwałość, stopień związania z gruntem oraz rzeczywisty sposób użytkowania. To właśnie te elementy decydują o tym, czy dany obiekt zostanie uznany za budynek albo budowlę, czy może w ogóle nie będzie podlegał opodatkowaniu.
W praktyce oględziny często przybierają formę szczegółowego dokumentowania stanu nieruchomości – poprzez opisy, fotografie, a niekiedy również szkice czy pomiary. Coraz częściej wykorzystywane są również nowoczesne urządzenia pomiarowe, takie jak specjalistyczne drony.
Z perspektywy podatnika oględziny są momentem krytycznym. To wtedy bowiem kształtowany jest podstawowy materiał dowodowy, który w późniejszym etapie bywa trudny do podważenia.
– Dokumentacja techniczna jako narzędzie interpretacji, a nie tylko dowód
Równolegle do oględzin organy gminy sięgają po dokumentację techniczną i budowlaną, traktując ją jako klucz do prawidłowej kwalifikacji podatkowej obiektu. Analiza projektów budowlanych, decyzji administracyjnych czy dokumentacji powykonawczej ma umożliwić organowi odtworzenie „historii” nieruchomości, a więc jej przeznaczenia, funkcji oraz zakresu ingerencji budowlanych.
W praktyce dokumentacja ta bywa jednak niejednoznaczna, niekompletna albo nieprzystająca do aktualnego stanu faktycznego.
Szczególne kontrowersje budzi wykorzystywanie ewidencji środków trwałych jako argumentu podatkowego. Choć ewidencja ta może stanowić istotne źródło informacji, to często okazuje się jednak, że jest prowadzona w sposób uproszczony, zbiorczo prezentując wartość początkową niektórych obiektów, co nie musi oznaczać nieprawidłowości w podatku dochodowym, ale może powodować wadliwe ustalenie wartości obiektu dla potrzeb podatku od nieruchomości.
Co więcej, często właśnie przy okazji kontroli w podatku od nieruchomości ujawniają się niebezpieczne nieprawidłowości z zakresu innych obszarów prawa, np. dotyczące legalizacji niektórych obiektów budowlanych.
– Dane ewidencyjne i ich ograniczona wiarygodność
Istotnym elementem kontroli jest również konfrontowanie deklaracji podatnika z danymi zawartymi w publicznych rejestrach, w szczególności w ewidencji gruntów i budynków oraz księgach wieczystych. Organy gminy często traktują te źródła jako punkt odniesienia dla weryfikacji powierzchni, rodzaju nieruchomości czy tytułu prawnego.
Warto jednak podkreślić, że dane ewidencyjne nie zawsze odzwierciedlają bieżący stan faktyczny, a ich aktualizacja bywa opóźniona lub fragmentaryczna.
Dla organów gminy rozbieżności pomiędzy różnymi źródłami informacji stanowią sygnał do intensyfikacji kontroli, natomiast dla podatników – potencjalne źródło sporów dowodowych.
Skutki gminnej kontroli – od korekty do zaległości
Wyniki kontroli podatku od nieruchomości mogą prowadzić do konieczności złożenia korekt deklaracji, wszczęcia postępowania podatkowego i wydania decyzji określającej zobowiązanie podatkowe za lata ubiegłe.
Różnice w sposobie kwalifikacji danych obiektów mogą być jednak dla podatników bardzo dotkliwe. Różnice w stawce podatku pomiędzy lokalem mieszkalnym a usługowym to nawet trzydziestokrotność. Różnice między opodatkowaniem budynku wedle jego powierzchni, a budowli opodatkowanej od wartości mogą być jeszcze większe.
Dla podmiotów, które w swojej działalności gospodarczej wykorzystują nieruchomości, na których znajdują się naniesienia budowlane, kontrola w podatku od nieruchomości może rodzić nawet wielomilionowe ryzyka.
Z perspektywy podatników kluczowe znaczenie ma zatem spójność danych podatkowych, ewidencyjnych i technicznych, odpowiednie przygotowanie do oględzin, aktywne uczestnictwo w czynnościach kontrolnych. Nade wszystko jednak konieczna jest bieżąca weryfikacja kwalifikacji obiektów i śledzenie zmian interpretacyjnych, szczególnie w przypadku gdy organem właściwym do weryfikacji poprawności rozliczeń w podatku od nieruchomości jest kilka różnych organów lokalnych.
Agnieszka Ławnicka – radca prawny, doradca podatkowy, Managing Associate w kancelarii Tomczykowski Tomczykowska
Podstawa prawna:
– art. 1c ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 707 ze zm.)
15.01.2026